【《财经》《中国经济周刊》综合报道】

[导读]从今年到2015年，我国将用5年时间完成事业单位分类，到2020年要建立起事业单位管理体制和运行机制，今后事业单位要按照不同类型进行分类改革，就是将经营性的单位转变为企业，将具有行政审批权限的单位划归政府变成政府部门。

这是我国第一次明确给出事业单位改革时间表。

在经营性事业单位改制方面，出版业已率先踏出了一条路。截至2010年底，177家中央经营性出版社中，除一家停退外，其余都换上了“企业身份证”。至此，包括地方出版社、高校出版社在内的全国所有经营性出版社已全部完成转企，成为市场主体。

6月2日，全国分类推进事业单位改革工作座谈会在北京的京西宾馆召开。一度雾里看花的中国事业单位改革，终于勾勒出了清晰脉络。

近日《分类推进事业单位改革实施指导意见》(下称《意见》)的下发，这意味着事业单位改革开始正式推进。

目前，全国共有126万个事业单位，其中，有3000多万名正式职工，900万名离退休人员。这次改革几乎涉及到所有的事业单位机构和人员，这让很多人的心情不再平静。

《意见》显示，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表：用2011-2015年的五年时间，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。

在这张时间表中，事业单位分类将成为第一个五年改革目标的一项硬性指标。

划入政府序列的中央所属事业单位寥寥无几

事业单位分类改革之难超出了很多人的想象。

在这场改革中，政府既是推动者，又是被改革对象，改革中的“主客同体”现象使政府陷入了尴尬的境地。而各类利益的维护也让这场史上最大规模的改革举步维艰。

有专家分析，各类利益的维护也让这场史上最大规模的改革举步维艰。政府的特定利益，事业单位的独立利益，社会公众对公共服务提出的要求以及改革的个人得失，使得改革的动力在各类利益维护之间互相抵消，无法形成广泛的社会基础。

由此看来，分类改革定下的5年目标并不算长。

在5年目标之下，根据《意见》，事业单位改革被划分为三类：“参照公务员类”，即承担政府职能的事业单位划入政府序列；“自收自支”类，即从事生产经营活动的事业单位将被推向市场；而一部分“财政补贴”类即公益性事业单位，将从人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面推进，采取“管办分离”等办法完善治理结构。

“这三个类别，其实是按照社会功能来划分的。说白了，事业单位分类改革，就是将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业，推向市场；保留从事公益服务的事业单位。这种改革可以形象地概括为‘甩掉两头、留下中间(中坚)’”国家行政学院教授宋世明说。

事实上，事业单位改革早已进行多年，并取得了一些效果。比如，在几年前一大批经营性科研院所已经完成转制，变身为企业，部分科研院所还成为上市公司；去年，原属于事业单位性质的出版社已全部完成转企改制。

然而，在上述三类改革中，事业单位转变为行政机构，意味着在目前国情下，由原来端着的“铁饭碗”变成“金饭碗”，尤其引人关注。知情人士向《中国经济周刊》透露，目前中央所属事业单位的分类改革绝大部分已经进行完毕，划入政府序列承担政府职能的事业单位，只有为数很少的几家。

据上述知情人士介绍，在中央所属的事业单位中，仅有国务院发展研究中心、中央编译局等少数几家划入了政府序列，按照公务员对待；中央党校和国家行政学院则实行区别管理岗和技术岗，分开管理的办法。而类似中国社会科学院等这类学术单位则划入了公益性事业单位，走的是“财政补贴”类。“近来，很多事业单位都进行了岗位聘任制改革，这些单位在聘岗之前就必须把这些事都做了。”

记者向中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)核实上述信息，相关人士告诉《中国经济周刊》，“现在很多分类改革的报道都是猜测性的，都是非官方的声音，并没有我们的声音。我们对此不评价、不议论。”

目前，我国的事业单位改革主要由两个部门——中编办及人保部两家担当。中编办负责制度层面的改革，比如分类改革；而人保部负责更为具体的比如招聘制度改革、用人制度改革、职称改革、工资改革等方案的制定。

关于分类改革，目前也仅看到人保部的表态。人保部相关负责人表示，分类改革是一项长期工作，有关部门将按照分类指导、分类推进、分级组织、分类实施的原则稳步实施。

从制度层面保障被改革人的福利待遇

改革前进行试点，成为我国推出改革措施一个屡试不爽的办法。

据记者了解，早在2006年，我国在广东等地便进行了事业单位分类改革试点。

2007年，广东省审议通过《广东省事业单位分类改革试点指导意见》；2008年拟订了《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》，并于2009年在该省推进事业单位分类改革。这两份文件将事业单位划分为三类：行政类、经营类和公益类。

在中国人事科学研究院院长吴江看来，事业单位分类改革的难点在于行政职能的界定。“有一些要并到政府序列享受公务员待遇，有一些要划归为企业。这个比较复杂，不是一下子能够做到的。”

深圳事业单位分类改革遭遇的难题似乎验证了吴江的判断。

2006年7月，《深圳市深化事业单位改革指导意见》出台。在深圳市改革办的主导下，深圳事业单位分类改革正式启动。改革将事业单位“一分为三”，划分为监督管理类、经营服务类和公共服务类，并与原有行政管理单位剥离，部分直接转企。

然而，让设计者始料未及的是：许多被列为法定机构试点(在现有事业单位中推行法定机构试点，按照董事会的模式进行运作)的单位，通过各种各样的关系要求取消自己的试点；一些被划定为企业、不再享有财政拨款的单位开始集体抗议，要求恢复其事业单位身份；在教育系统推进取消行政级别、按事拨费时，又引发了众多教师的不满和集体罢工……

改革之所以不能顺利推进，在业内人士看来，实际上就是因为改革触及了部分人的利益，由此引发了各种反弹，也遭到了来自各方面的阻力。

“大多数人对改革的实际内容不了解，经常出现对改革的猜测、担心、疑虑和误解，很多人认为‘机构改革就意味着人员精简’，‘企业改革意味着减员增效’，所以担心事业单位改革也就是‘断奶脱钩’，就是降低福利，丢掉饭碗。这大大降低了职工的改革意愿，削弱了改革的积极动力，而变成了一种基于利益保护的阻力。” 国家行政学院研究员胡仙芝向《中国经济周刊》分析说。

相比深圳试点的艰难前行，佛山试点推进得相对比较顺利。

佛山作为广东省事业单位分类改革试点市，其事业单位分类改革已经历时三年多。根据安排，包括佛山市政府采购中心在内的216个市直事业单位将整合调整为170个机构。在分类改革完成以后，除了法律法规明确规定外，佛山将不再批准设立新的行政类事业单位，不再赋予现有事业单位新的公共事务管理职能。据悉，目前佛山的行政类事业单位改革方案已经上报省有关部门审批，佛山市编委办要求各区在6月底前完成这项工作，全部改革工作有望在今年年底前完成。

现实的问题是，事业单位被撤销以后，相关人员如何分流与安置，成为改革的关键。为此，佛山研究制定了《市直事业单位转企及单位撤销有关问题的处理意见》，保障被改革人员福利待遇不受影响。

“从深圳和佛山的改革经验来看，不管是哪类改革，阻力和动力的分析设计都是一个值得重视的战略和策略。”针对广东佛山分类改革试点往前推进的基本经验，胡仙芝向《中国经济周刊》如此评价。

在胡仙芝看来，事业单位改革要注意从制度层面保障被改革人员的福利待遇，清晰明确改革方向，开发事业单位扩权改革的潜在动力，配套推进各项改革；理顺政事关系，凝聚事业单位内部共识和向心力；加强立法，加强宣传，形成有利的社会环境，强化改革的精神动力。“事业单位改革一定要善于开挖动力，消除阻力。才能保证事业单位改革的顺利推进。”