“十五五”时期，中国国企改革正步入一个关键的十字路口。一方面，作为国民经济的基石，其稳定性与控制力被持续倚重；另一方面，面对平台、智能、数据等新经济形态的颠覆性冲击，其传统的治理范式与增长路径正面临前所未有的“适配性危机”。这种稳定功能与创新活力之间的内在张力，构成了“十五五”时期国企改革最核心的时代命题。
国企改革的机遇与挑战
当前，我国正处于由“要素驱动”向“创新驱动”转型的关键爬坡期。新经济形态的兴起，并非简单的产业增量，而是一场对传统经济逻辑的“范式替代”。其技术密集、网络协同、生态演化的特征，如同一面镜子，清晰地映照出传统国企在敏捷性、开放性和风险容忍度上的结构性短板。因此，“十五五”时期国企改革的议题，已不再是传统意义上的“提质增效”，而是一场更为深刻的“基因重构”，旨在引领而非被动卷入这场由新技术、新要素驱动的经济变革。当前，这种深层次的挑战集中体现为三大结构性错配：
第一，治理范式与新经济形态的“适配性”挑战。新经济形态的本质特征是快速迭代、网络协同与生态演化，要求企业具备高度的敏捷性与开放性。然而，部分国有企业仍受较强行政惯性影响，层级化的冗长决策流程，难以适应市场“分秒必争”的竞争节奏；长期形成的“条块分割”与“数据孤岛”，则严重制约了其构建开放创新生态与参与产业链协同的能力，导致战略窗口期屡屡错失。
第二，创新驱动与激励机制的“相容性”挑战。新质生产力源于颠覆性技术突破，其高风险、长周期的特征与国企现行考核激励体系存在结构性错配。一方面，以短期财务指标为核心的考核体系与“国有资产流失”的追责高压线，抑制了管理者对前沿技术进行探索性投入的风险偏好。另一方面，相对刚性的薪酬总额管理与行政化管理文化，导致国企在吸引、保留和使用顶尖科技人才的全球竞争中处于不利地位，陷入“引不进、留不住”的困境。
第三，动能转换与关键要素的“突破性”挑战。新旧动能转换的成败，取决于能否在关键要素上实现突破。其一，在数据要素方面，国有企业手握“数据金矿”，却因产权界定、价值评估、流通规则等体制性梗阻，长期未能实现数据从“资源”到“资产”的价值跃迁。其二，在绿色转型方面，众多传统产业国企面临“双碳”目标的硬约束，但受制于路径依赖和高昂的转型成本，在有序退出落后产能、布局绿色新赛道上步履维艰，陷入保障当前经营稳定与实现长远可持续发展的两难抉择。
国企改革的路径选择与政策建议
为确保国有企业在“十五五”时期成功提升竞争力，实现向新质生产力的战略跃迁，必须以更大力度在关键领域深化改革，并辅以精准有效的政策支持。
（一）完善现代公司治理：重构授权经营体制，构建敏捷决策与容错机制
一是优化国资授权放权体系。国资监管机构应进一步加大授权放权力度，全面实行权责清单和负面清单管理，大幅减少对企业在新技术投资、新业务布局、创新人才引进等方面的事前审批和行政干预。在企业内部，应完善董事会向经理层的授权管理制度，对符合战略方向的创新项目，授予项目团队更大的技术路线决定权、经费使用权和资源调配权，建立“战略清晰、授权到位、运行敏捷”的决策单元。
二是推动容错免责机制清单化、具体化。明确界定改革创新中的失误错误与违纪违法行为的界限，细化“三个区分开来”的具体标准和适用情形，形成可操作的尽职免责事项清单。对于在推动人工智能、数据要素、前沿技术研发等高风险创新活动中，虽未能实现预期目标，但决策程序合规、个人没有谋取私利的，应予以免责或减责。通过制度的确定性，为国企领导人员“敢闯敢试、敢为人先”提供坚实保障。
（二）健全市场化经营机制：以人才与资本双轮驱动激发创新活力
一是深化“三能”机制改革，打造新经济人才高地。针对新经济领域的战略性人才和顶尖科学家，应探索薪酬总额单列或设立“科技人才特区”，实施更加灵活、更有竞争力的一揽子薪酬激励方案。大力推广股权激励、超额利润分享、项目跟投等中长期激励措施，将核心人才的个人利益与企业的长远发展深度绑定。全面深化职业经理人制度，面向全球市场化选聘具备技术背景、产业洞察与商业能力的复合型领军人才。
二是以“转机制”为核心深化混合所有制改革。鼓励国有企业以更开放的心态，通过出资入股、合资合作、并购重组等方式，与掌握核心技术的民营企业、科技初创公司进行深度融合。在智能经济、数据经济等领域，探索设立由国有资本引导、社会资本广泛参与的混合所有制创新基金或项目公司。混改的重点必须从“混资本”向“转机制”深度嬗变，通过差异化股权安排和公司章程设计，切实保障非公资本股东的治理话语权和合法权益，充分激发各类资本的活力与效率。
（三）优化国有资本布局：以“两类公司”为平台精准投向新经济
一是强化国有资本投资、运营公司（“两类公司”）的战略引领功能。“两类公司”应成为国有资本布局新经济的“主操盘手”和市场化运作的专业平台。国资委应明确其在新经济领域的功能定位和投资指引，赋予其更大的投资决策自主权。推动“两类公司”设立聚焦于“五类经济”的产业引导基金、创业投资基金和并购基金，通过“直投+基金”模式进行前瞻性、战略性股权投资，培育一批具有全球竞争力的“专精特新”企业和未来产业。
二是加快“有进有退”的结构调整和专业化整合。逐步处置“两非“ ”两资”（非主业、非优势业务和低效、无效资产），有序退出不具备竞争优势的一般性竞争领域，将回收的国有资本集中投向智能、数据、低空、低碳等关系国家战略安全和产业主导权的关键领域。在地方层面，应打破行政区划和企业隶属关系，以市场化为原则，推动同质化、分散化的国企进行战略性重组和专业化整合，组建一批主业突出、能够在区域新经济发展中担当龙头的地方国企集团。
（四）构建协同创新生态：打造开放融通的“产学研用”联合体
一是支持国企牵头组建体系化、任务型创新联合体。鼓励龙头国企联合顶尖高校、科研院所和产业链上下游企业，围绕AI大模 型、数据要素流通技术、eVTOL核心部件、CCUS技术等关键核心技术，组建创新联合体。通过“揭榜挂帅”、“军令状”等机制，开展协同攻关，建立知识产权共享和利益分配机制，打造“共担风险、共享成果”的创新共同体。
二是在业绩考核中强化创新导向。在国企业绩考核体系中，进一步提高研发投入强度、科技成果转化率、原创技术突破等创新指标的权重。积极探索实行“研发投入视同利润”的考核办法，即在核定企业经济效益时，将当期符合条件的研发投入金额按一定比例加回利润总额，以此引导和激励企业克服短期经营压力，进行长期、持续的研发投入，夯实技术根基。
（五） 激活数据要素：完善治理规则与统筹发展安全
一是加快制定国有企业数据资产管理规则。建议由国务院国资委会同相关部门，出台《国有企业数据资产管理暂行办法》等专门指引，明确数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的界定、行使与流转规则。组织行业协会和专业机构，研究制定分行业、分场景的数据资产价值评估模型和标准，为数据资产入表、交易、融资提供制度依据。
二是推广设立“首席数据官”，统筹数据战略与安全治理。推动具备条件的国有企业设立首席数据官（CDO）职位，并进入高级管理层，全面负责企业的数据战略规划、数据治理体系建设、数据资产化运营和数据安全管理。在积极推动数据开发利用的同时，必须建立严格的数据分类分级管理制度和安全审查机制，特别是对于涉及国家安全、公共利益的核心数据，要构建“原始数据不出域、数据可用不可见”的安全计算范式，确保在高质量发展中实现高水平安全。
来源：国资数据中心
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