【导读】15日，“资源紧约束背景下的城市规模探索”研讨会召开，为上海正在进行的新一轮城市总体规划编制提供参考。针对人口规模要不要控、如何控，现场产生了分歧。这种分歧，一如特大型城市人口规模控制的效果与预期的反差。

一直在控制，不断去超越。对于特大型城市而言，严格控制人口规模并不是个轻松的目标。

15日，“资源紧约束背景下的城市规模探索”研讨会召开，为上海正在进行的新一轮城市总体规划编制提供参考。针对人口规模要不要控、如何控，现场产生了分歧。这种分歧，一如特大型城市人口规模控制的效果与预期的反差。

市政设施、土地资源趋于饱和

十八届三中全会《决定》中提出，严格控制特大城市人口规模，此后京沪都坚持了这一思路。

上海在《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》提出，严格控制人口规模。通过调整和完善产业政策、住房政策和公共服务政策等手段，实现人口规模适度可控，人口布局和结构不断优化。

北京则提出科学制定人口总量中长期调控目标，综合运用经济、法律、行政等多种手段，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。

数据显示，北京市常住人口截至2013年底突破2114万，超过2020年1800万人左右的控制目标；上海市常住人口截至2013年底达到2415万，超过2020年1850万的预测值。

上海市政府参事左学金说，从上世纪80年代到本世纪初，一直要控制特大城市人口，但效果不太好。原因在于特大城市有很多吸引人口的优势，而中国等级化的城市体系也使得资源更容易向级别高的城市集聚。“如果要控制特大城市人口，可能要改变过多的用行政资源、行政力量把大量的资源配置在特大城市的情况。”

人口的过快增长，被认为引发了一系列城市病，比如交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等，加剧了城市负担，同时也制约城市化发展。与此同时，过去20年来城市土地高扩张、资源高消耗、污染高排放，加剧了人地矛盾。

上海市城市规划设计研究院副院长金忠民说，上海人口规模持续增长对环境资源、基础设施承载力提出了巨大挑战。从供水、供电、污水和固废处置能力看，现在市政设施服务能力已经趋于饱和。未来如果设施进行扩容、改建，难度也加大。

基于土地资源的考量，上海可容纳的人口数量也必须有一定的限制。

2013年底上海建设用地3070平方公里，约占全市陆域面积45%，2008~2013年6年间，城市建设用地年均净增量近50平方公里。距离2020年3226平方公里的终极规模，只剩下156平方公里的增量空间。也因此，上海提出建设用地规划零增长甚至负增长的目标。

推动新城发展

不过，要预测2040年的上海人口规模，并很好地引导人口合理分布，并不容易。

北京大学国家发展研究院教授周其仁此前曾表示，人往哪里聚，这里面学问很大。流动人口像流水一样，哪些留，哪些走，我们对此知之甚少。

金忠民说，这涉及很多问题，比如哪些是影响人口增长的关键要素，总体规划实现城市人口控制和引导的主要路径是什么？此外，在严控特大城市人口的总体要求下，如何应对人口老龄化，同时保持上海经济活力和发展动力？

复旦大学环境科学与工程学院环境科学系教授戴星翼认为，上海未来的人口流出会有几个影响因素。首先是随着投资额的缩减，目前分布在全市几千个工地上的约200万外来人口会离开。

另外，上海劳动密集型产业外移，以及因综合商务成本过高而外迁的小企业乃至服务业。

上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长周海旺则表示，最近20年虽然人口总量在增加，但是很多新的发展区域的密度还是很低，有进一步提高的空间。此外上海的产业在从制造业向服务业的转变过程中，人口密度还可以进一步增加。“所以上海以后的人口容量，应该还是有一定的空间。”

目前上海的人口分布并不合理。数据显示，上海中心城人口密度已经达到了1.7万人/平方公里，其中内环线内人口密度超过2.9万人/平方公里。中心城周边地区人口密度达到6000人/平方公里。而新城、新市镇人口密度仅为2700人/平方公里。

上海市国土与规划管理局局长庄少勤对记者表示，接下来会采取措施推动新城和新市镇的发展，这也会增加城市规模的弹性。

崇明县副县长顾军表示，对于新城和郊区的发展，需要有一个差别化政策。比如为了引导某些产业到某些地区，就需要一些包括财税政策在内的辅助政策，这应该在新一轮城市总体规划中和城市规模一起考虑。