【导读】“这就是误判！”在接受《决策》采访时，国家行政学院决策咨询部研究员王小广一再警告说。

　　今年以来，面对经济不断下行的压力，各地又使出惯用的“投资牌”，希望用新一轮大规模投资来维持经济的高增长。但是在中央新的政策框架下，地方上面临的压力越来越大，过去的路似乎已经走不通了。

　　“过去地方上对中央有政策依赖，只要经济下滑、需求不足了，就想办法逼着中央出台货币和财政刺激政策。”在王小广看来，如同6月银行的“钱荒”一样，核心问题就是对经济形势和中央政策调整的误判。

　　新一届中央政府上任半年来，从简政放权、制定宏观调控政策新框架，到整顿金融系统、大规模审计地方融资平台，一系列政策出乎人们的意料。中央新政对地方上会产生怎样的影响？地方上又会面临怎样的转型倒逼压力？

　　走不通的老路

　　今年是换届之后第一年，各地“大干快上”的热情高涨，年初制定的增长目标都定得偏高，但当下的形势却让各地颇为纠结。

　　7月以来，各地上半年经济数据陆续发布，尽管增速下滑在意料之中，但形势如此严峻却出乎很多人的意料。

　　上半年增速全国第一的贵州省，今年GDP预期增长目标是14%，但上半年增速只有12.5%。近年来持续高增长的内蒙古，尽管今年目标下调至12%，但在支柱产业煤化工不景气等冲击之下，一季度增幅只有9.9%，上半年更是跌入9%的谷底。

　　河南、河北、湖北与湖南等，受周期性行业影响较大的省份，经济形势更不容乐观。河南上半年8.4%的增速，远低于10%的目标，下滑幅度之大，超出了当地政府的预期。而河北、湖北和湖南等中部大省，同样以资源型、高耗能产业为主，产能过剩严重，经济下行压力巨大。

　　在这样的背景下，各地在年中部署下一阶段经济工作时，都格外强调投资的重要性，不断敦促下级政府加速推进项目投资。在很多人看来，现在地方上的投资依赖陷入了一个恶性循环：只有不断推出更大的投资计划，经济增速才能维持；而继续扩大投资，又将加重债务，导致地方债务负担越来越难以背负。

　　今年上半年，全国相当多的地区财政收入未达到预期目标，如果不算上中央对地方的转移支付，不少地方出现了收不抵支的情况。特别是内蒙古、辽宁等地的财政收入甚至接近于零增长，这与其两位数的增长目标，差距甚大。在财政收入减少的情况下，投资项目的融资问题成为地方政府最纠结的难题。

　　以往遇到这种情况，地方往往会加大“跑部钱进”的力度。同样，近期就有诸多省市一把手密集拜会财政部，表达各自财政困难，希望中央加大支持力度。

　　“过去中央政府还比较愿意迁就地方，地方有要求就满足。”在王小广看来，现在这条路走不通了，因为中央对经济适度减速的容忍度提高，更加注重结构调整和经济转型。最近，财政部长楼继伟更是明确表态，今年不会出台大规模刺激政策。

　　“目前的态势，就是中央在倒逼地方政府去转型，但地方长期以来倚重的增长模式不可能说变就变。”中国社科院工业经济所工业布局与区域经济研究室主任陈耀认为，产业结构调整需要淘汰落后、过剩和低端产能，传统工业转型升级要经历漫长的过程。

　　一方面是转型升级困难重重，一方面是经济形势改变与中央政策调整，何去何从，让地方上颇有些困惑和迷茫。

　　不适应与误判

　　“今年很多地方又出台新一轮大规模的投资计划，核心问题就是不适应和误判，是对经济增长趋势的误判，对中央政策调整的不适应，结果会导致地方融资平台风险，甚至坏账爆发出来。”王小广分析说。

　　2009年中国人均GDP超过3000美元，2010年在政策的强力刺激下，增长率反弹到10.4%的高位，于是很多人出现了误判，认为新一轮增长周期到来。然而反弹持续非常短暂，随着政策正常化，经济增速迅速下滑。

　　在王小广看来，中国经济从2008年起就进入了一个新的阶段，这个阶段增长率会明显下降，中国经济将会步入比较长的调整期，“调整期未必就是坏事，可能酝酿着重大的结构变化”。

　　“现在中国经济是在寻找底部的过程，谷底还没到来，但已经不远了。底部要盘整很长时间，不是大家认为的触底就会反弹。理解中国经济，一定要注意这个背景。”在采访中，很多专家表达了同样的观点，调整期中国经济增速在7-8%之间是合理的区间，过去3年都在向这个范围回归。

　　在这样的判断之下，地方上的误判显而易见。很多地方把经济增长目标都定在10%以上，甚至追求12%以上的增长，完成这样的目标无疑是不现实的。

　　“不管是东部地区还是中西部地区，我认为都要放慢速度。中西部地区面临调整的压力要小一些，发展潜力要大一点，但也不一定非要10%以上的增 长，只要保持8-10%的增长就很好，10-20年之后跟沿海地区的差距就缩小了。”在王小广看来，地方政府必须要考虑到经济增长阶段的变化，不能再追求过去那样的高增长。

　　除了对整体经济形势的误判，更重要的是，今年以来，新一届中央政府调整了发展思路和宏观经济政策，很多地方对此并不适应。这一点，在今年6月的银行“钱荒”事件中，表现得尤为明显。

　　由于商业银行普遍认为，新一届政府上任后会出台刺激政策拉动经济增长，所以会继续放松货币政策。于是，今年上半年，银行大规模发放贷款，一些银行在6月上旬还进行了超规模信贷投放，结果导致流动性紧张。

　　以往每当市场资金紧张时，央行总会及时放松货币，释放流动性。但此次银行的“惯性期待”却落空了，央行一反常态，并未立即出手，导致银行间隔夜回购利率一度飙升至30%的历史新高。“钱荒”不期而至，一时间震惊中外。

　　中央调控政策的变化，让金融机构始料未及。随后，国务院和央行相继强调金融资源配置，要“用好增量、盘活存量”，并且出台金融支持经济结构调整和转型升级的意见，传递出中央调结构的决心。

　　半年来，中央政策调整动作频频。今年3月，新一届中央政府上任之后，首先做的就是简政放权。在短短的三个月内，连续4批取消或下放了200多个 行政审批项目。“无论是调结构还是保增长，新一届中央政府不想走过去的老路，而是相信市场，希望通过放松管制，把市场的力量调动起来。”在王小广看来，改革从简政放权、转变职能开始，已经启动起来，今后还会有更多措施出台。

　　随着上半年经济数据的出炉，中央表明对经济减速的容忍度已经明显提高，同时更明确了宏观调控的政策框架。即李克强总理阐述的“经济运行合理区间”：当经济运行保持在合理区间内，要以调结构为主，更好发挥市场配置资源和自我调节的作用；当经济运行逼近上下限时，要侧重稳增长或防通胀，与调结构、 促改革的中长期措施相结合。

　　新的政策框架向人们传递出一个清晰的信号，未来的稳增长绝不是简单刺激，不会经济一下行就采取短期财政和货币刺激的办法，而是更多地发挥市场的作用。

　　“中央不做这样的战略调整，要摆脱中等收入陷阱是很难的，必须要有这样的战略选择。所以，地方政府和企业一定不能误判，要适应中央的新政策。”王小广分析认为。

　　金融倒逼

　　“从这半年来看，中央采取了更有实质意义、更有效的措施来推动经济转型。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志告诉《决策》，中央充分认识到问题的严重性和紧迫性，已经到了不转不行的时候了，“在推动转型上，中央的决心是足够大的”。

　　“从地方上看，要改变以前走过的老路，真的是很难。为什么？因为有很强的发展惯性和路径依赖，想要彻底改变，是需要非常大的勇气和付出一些代价的。”在陈耀看来，过去中央对地方节能减排、民生等方面的考核，确实给地方转型形成了很大的压力，但是核心的问题还没有触及。

　　过去中国金融市场利率长期被压低，地方政府和企业都有强烈的融资冲动。在GDP崇拜的发展模式下，地方政府积极举债进行大项目建设。特别是今年上半年，面对经济严重下滑，各地暂时将调结构、转方式的战略目标放在一边，再次高调祭出投资“杀手锏”。

　　“地方上都有一种发展的紧迫感，而且比较容易操作的就是投资，因为融资成本比较低。”侯永志分析认为，尽管各地出台了很多的投资计划，但这些计划更多是一种设想，投资是要有来源的，“不管你的设想有多大，没有钱是干不成的，因为钱是关键，没有钱就没有投资。”

　　抓住了金融这个核心，无疑就抓住了推动地方转型的“命门”。在采访中，很多专家均表示，新一届中央政府意图以金融之手，从源头上控制地方的投资冲动，通过市场调节让资金流向最该去的地方，推动结构调整，实现中国经济升级。

　　在今年“两会”新总理上任后的首场记者会上，李克强就表示，推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆作用。此后在其他场合，又连续强调：“在存量货币较大的情况下，靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，必须依靠市场机制“；“要通过激活货币信贷存量，支持实体经济发展”。

　　上半年来，中央出台整顿理财产品、约束平台贷款、叫停银信合作等一系列措施，旨在收缩地方融资渠道，规范地方融资行为，已经让地方投资项目落实面临很大的资金难题。紧接着6月19日，国务院又推出金融支持实体经济等十项金融新政。

　　7月19日，央行取消了贷款利率下限，在很多人看来，这是政策利好。但在王小广看来，金融市场化改革，意味着融资成本要上升，“过去为什么投资和经济高增长？很大一个原因就是资源要素成本被人为地压低了。现在金融市场化、资源价格改革，是降价还是涨价？毫无疑问是涨价的。”

　　“未来金融环境是偏紧的，融资成本整体会上升，监管也会更严格。同时，财政也是偏紧的，一方面财政透明度提高；另一方面财政收入增速也会放慢，它跟经济放缓是一致的。”王小广认为，地方政府再像过去那样融资是不可能的。

　　在很多专家看来，金融倒逼对地方上的影响很大，地方上的投资建设不能再铺大摊子，高增长也很难维持，必须把精力用在结构调整和转型升级上。

　　“如果还是按照过去20年搞经济的办法，会面临很多困难和压力。新一届中央政府目的是想，政府主要提供公共服务，少干点市场该干的事情。这是地方政府需要适应的。”王小广告诉《决策》。

　　“走一条新路”

　　《决策》：上半年以来，经济下滑和中央政策的调整引起人们广泛关注。我们如何来看待这样的变化？

　　侯永志：新一届中央政府在经济转型上的态度是坚决的。过去也强调转型，但是新一届政府更加强调，要以壮士断腕的精神，推进转型。转型就意味着要淘汰落后的生产力。

　　现在政策很明确，不会再通过扩大信贷的方式去支持那些落后的生产力，那些技术落后、没有市场前景的企业和产业，必须通过市场机制淘汰掉。

　　淘汰是一个痛苦的过程，但必须承受。从狭隘的地区利益角度来看，有些落后产能是需要的，如果从整个国家利益来看，就是不需要的了。这种转型的代价是必须面对的，长痛不如短痛。

　　下一步结构调整的速度还会加快，现在在认识层面从上到下都是统一的，都认为不能走老路，要通过改革建立资源有效配置机制，形成有利于技术进步的环境，还有通过改革使发展的成果更公平地分配。这些都是我们要解决的问题。

　　王小广：中央政策调整有几点是需要注意的：第一是相信市场，放松管制。解决转型中遇到的问题，更重要的是靠完善市场机制。未来宏观调控即使政策改变，短期刺激也是有限的，持续时间会有严格的界限，力度也不会那么大。哪怕滑出底线了，也会跟过去不一样。中央希望找一条新路，更多地发挥市场的作用。

　　第二是把稳增长、调结构和促改革，三者有机结合起来。过去也强调保增长、调结构、促改革、惠民生，但落实执行的时候把中间两个忘了。一切就是为了保增长，惠民生兼顾一下，中间两件事基本没做，这是阻碍中国经济升级、突破中等收入陷阱的一个最大问题。所以，新一届中央政府在宏观调控框架中，特别强调调结构和促改革的作用。

　　第三，希望创新宏观货币和财政政策。优化金融结构促进金融改革，同时优化财税结构，调整税收结构和支出结构，增加一般性的转移支付。

　　总的来看，中央调控经济的理念和方式发生了深刻变化，政策越来越清晰，对我们经济运行会产生很大影响。

　　陈耀：从上半年的发展情况来看，我们现在的速度已经接近最低的一个区间了，下半年实际上我们更多的是，要警惕滑出这样一个区间的倾向。

　　在这样一个判断下，我认为，中央还会适当的在资金层面上释放流动性，只是不可能去大规模地刺激，这是比较明确的。会有针对性地按照我们转型的方向，对于符合方向的领域、产业，甚至一些企业，在政策上增加支持。绝对不会去听任一些人所谓的硬着陆，我觉得中央在这方面还是很清醒的。

　　在稳增长和调结构中，我们不可能再走过去的路，但是也不会完全放弃过去的方式，这是我们能够判断得到的政策走向。

　　透明的“李克强经济学”

　　《决策》：最近大家都在热议“李克强经济学”，特别是李克强总理提出的“经济运行合理区间”。合理区间的上下限到底是什么，如何理解新政策框架的内涵等，都引起很多讨论。对此，您怎么看？

　　王小广：有人说“李克强经济学”首先是不刺激经济，这是不对的，明显跟现实不符合。应该理解为不用原来的方式刺激，而且是有限刺激。

　　实际上，宏观调控4大目标：增长、就业、通胀和国际收支平衡，国际收支平衡现在基本上不存在问题，未来一段时间也不存在重大失衡。所以调控上下限，把几个主要目标都考虑到了，指标非常科学。

　　除了上下限之外，还有底线思维。当增速跌到下限时，宏观经济政策会略有放松，但总体还是保持稳定；只有滑出底线，才会改变宏观经济政策。新一届中央政府确定合理区间和政策框架，是希望把底牌亮出来让大家知道。

　　中央让大家明确知道，宏观调控在什么情况下出什么牌，什么情况下会刺激经济，什么情况下会调整结构。所以，“李克强经济学”一个最大特点就是透明的，希望给整个社会，提供一个确定的、有利于结构调整的环境。

　　侯永志：现在提出合理区间问题，很必要，但很难说这个底线到底是多少。这既需要从理论上分析，又要从历史经验来上看。另外，现在说大学生就业难，其实还是结构问题，劳动力在结构上出现了过剩。如果我们有更多的建立在高技术基础上的产业，就会需要很多大学生。

　　但有一点是明确的，就是把经济发展的质量放在首位，在保证质量的前提下，我们争取尽可能高的速度。

　　陈耀：我觉得新一届中央政府，对宏观调控的理解更明确、更深刻、更清晰。

　　过去，宏观调控是为了避免经济大起大落，现在提出上限、下限和底线，以及合理区间，概念是非常明确的，都可以从指标上来体现。宏观调控追求的是一种均衡、稳定，如果控制、调整好了，我觉得中国经济的可持续性会保持得很好。

　　现在很多人认为，中国经济速度降下来转型就会成功，其实没有必然的联系。比如说，这次“钱荒”中央不救市，很多人叫好，其实这里面要承担的风险很大。如果认识不到风险，一旦形成破产倒闭潮，整个经济会一下滑出合理区间，要承担着非常大的社会风险。

　　所以，这里非常难以区别，到底是阵痛还是风险？我们承担了这个风险，经济是不是必然会转型升级？可能我们付出了代价之后，经济未必就会走向需要转的方向，这是一个非常重要的判断。

　　速度和结构其实是一个问题。没有一定的速度怎么去调结构？速度下来之后，首先就是财政收入减少。如果财政收入下降很明显，保吃饭都困难，哪里还有钱去调结构？

　　所以，一些学者担忧，很多人把结构调整像下赌注一样，赌在这一两年速度降下来，转型就会成功。其实，远不是这么回事。我觉得要审慎又审慎，必须要认清，我们一定要走一条平缓的路，而不是去搞所谓的“休克疗法”，这是我们中国承受不了的。

　　“投资正能量”

　　《决策》：今年，地方上纷纷制定了新一轮庞大的投资计划，从中央来看似乎并不支持。现在，很多人也在激烈批判投资拉动增长的传统模式，但也有人认为不能放弃投资。到底如何看待关于投资的争论？

　　侯永志：我们不能笼统地反对“以投资来带动经济增长”。从经济增长的角度来说，无论劳动和技术贡献有多大，资本都是不能少的。关键是投资能否形成推动地方经济增长的持久动力，不能搞一些无效投资，或者低产出的投资。

　　所以，对于投资带动增长，不能简单地加以反对，关键是看投到什么领域。如果选择的投资领域是正确的，就会为经济增长注入正能量；如果选择错了，再少的投资也是不应该的。

　　陈耀：现在启动的一些大的投资项目，一定是要符合未来发展的需要，不能再去做一些产能过剩的行业。

　　其实，跟发达国家比起来，从城市到新农村、从东部到中西部，实际上我们在基础设施方面差距还很大。高速路和高铁网络还没有建立起来，特别是中西部在这方面还有很多的需求。

　　另外，社会性基础设施像医院、学校等，还有生态性基础设施和文化设施的建设，都差得很多。所以，要实现基本公共服务均等化的目标，还有很多事需要去做，这些都是要靠投资。特别是社会基础设施，它的投资会零散一些，单个项目也不会很大，但是从全社会的规模上来讲，总需求还是很大的。

　　所以，不要认为中国的基础设施已经过多了，需要政府投资的地方还很多，这些领域的投资不是重复建设。

　　现在说转型谈到投资，很多人认为就是走老路子。其实，现阶段投资在经济发展中还是起关键作用的，不能一下就抛弃掉。当然，我们也要逐步地去转型。

　　《决策》：从目前情况看，地方融资环境越来越趋紧，下一步会不会陷入困境？

　　侯永志：将来如果说融资环境不是那么宽松，融资成本越来越高的话，地方投资规模扩大是很难的。今后，地方上的投资建设不能再铺大摊子，要把资金用在该用的地方，首先要解决与老百姓生活有关的问题。

　　王小广：未来地方政府公共投资融资只有一条出路，就是债券市场，通过债券融资代替银行融资。如果债券市场运作得好，地方也不会有资金问题，中央政府会在这方面提供更大的空间。

　　债券是透明的，跟银行融资不一样。现在地方上借银行多少钱，谁都不知道，玩的都是“赖”。很多地方政府能还就还，不能还就赖，反正有中央兜底，这是道德风险。但中央不可能不控制，必须使地方债务更透明、更规范。

　　所以，地方上要摆脱过去的思维，适应形势的变化和中央政策的调整，根本上的是要适应市场。更多的是在一个稳定的环境中，让市场来充分发挥作用，而不是直接加入到市场中挤占市场。

　　被误读的新型城镇化

　　《决策》：上半年还有一个很热的概念，就是新型城镇化。对此，很多人有不同的解读，甚至有的地方把它简化成，新型城镇化能带来多少投资。我们究竟需要怎样的新型城镇化？

　　陈耀：新型城镇化提出有一段时间了，讨论的也很多，但方案到现在还没有出来。我觉得可能还是有纠结的地方，为什么纠结？

　　就是我们看到了城镇化是中国现代化必须走的路，也看到了城镇化是扩大内需的一个新的增长引擎，但是真正去做的时候，就会发现基本上还是在走过去的路。很多地方会大兴土木，大量的投资很快会出现在圈地、搞房地产开发上面，中央肯定不希望这么做。

　　新型城镇化本身的路径应该怎么走，目前还不是非常清楚。新型城镇化应该是人的城镇化，而不是土地城镇化，但人的城镇化从哪里突破？

　　现在已经确定，户籍制度在小城市可以全面放开，所以小城市应该是城镇化的一个重点。如何让已经进城但没有融入城市的那部分人，享受跟城市人平等的权利，这是下一步需要重点解决的。

　　侯永志：新型城镇化在地方上很容易被误读，就变成了城市扩张。新型城镇化核心到底是什么？

　　在新型城镇化的问题上，首先要解决一个认识问题，就是城市化与经济增长之间的关系。从需求的角度来看，如果没有经济增长、产业能力的扩张，人是进不了城的，经济增长是前提基础。所以，两者中经济增长是处于主导方面的。当然，城镇化也会从供给和需求两个方面为经济增长做贡献。

　　第二，新型城镇化不是去建新城，而是解决旧有的城市化发展中存在的问题。比如，城市发展过程中的资源粗放利用问题，城市人口增长与公共服务能力不匹配的问题。

　　现在很多农民工进城了，为什么地方政府不提供公共服务？原因不是他们不愿意提供，而是没有足够的能力，他们没有足够的资金来提供那么多的公共服务。这就存在一个人口进城与政府能力不足的矛盾。

　　问题的核心还是我们发展得不够，我们还是处在相对低的发展阶段上，社会财富还不足以全面解决这些问题。新型城镇化就是要稳妥解决这些问题，而不是都去建设新城。