【编者按】

　　老工业基地曾被称为“新中国工业的摇篮”，在实施振兴东北等老工业基地战略决策十年之后，国家拟再用十年时间推进老工业基地的调整改造。近日，国务院正式批复了国家发展改革委会同科技部、工业和信息化部、财政部编制的《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》（以下简称《规划》）。这是今后一个时期指导全国老工业基地调整改造的行动纲领。

　　【规划批复】

　　2013年3月，国务院以国函〔2013〕46号下发《国务院关于全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）的批复》。国家发展改革委以发改东北[2013]543号正式印发全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）。指出老工业基地是指“一五”、“二五”和“三线”建设时期国家布局建设、以重工业骨干企业为依托聚集形成的工业基地。老工业基地的基本单元是老工业城市。全国共有老工业城市120个，分布在27个省（区、市），其中地级城市95个，直辖市、计划单列市、省会城市25个。

　　【规划解析】

　　■一个转变，两个阶段

　　在东北地区等老工业基地振兴战略实施10年之际，作为“十二五”专项规划之一，《规划》中称：“要适应新情况新变化，在认真总结前十年东北老工业基地振兴实践经验的基础上，将振兴工作由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变，把工作重点放在老工业城市调整改造上。”

　　《规划》提出两个阶段性目标：到2017年，老工业基地产业结构优化升级取得重要进展，节能减排取得明显成效，科技创新能力得到增强；城市内部空间布局得到优化，城区老工业区调整改造全面展开；人民生活持续改善，居民收入增长与经济发展同步。其中，城镇居民人均可支配收入达到2.99万元，城镇参加基本养老保险人数达到1亿人，城镇累计新增就业人数1300万人，城镇保障性安居工程累计建设680万套。到2022年，老工业基地现代产业体系基本形成，城区老工业区调整改造基本完成，良性发展机制基本形成，为建设成为产业竞争力强、功能完善、生态良好、和谐发展的现代化城市奠定坚实基础。

　　■四大政策

　　对于未来老工业基地的调整改造，《规划》将从投资、财政、融资，以及土地等各方面给予明确政策支持。包括加大资金投入，支持符合条件的具有较强综合实力的投资公司发行债券，募集资金用於组织实施城区老工业区综合改造。

　　老工业振兴应与城镇化结合

　　《规划》提出，投资政策方面，中央、有关地方各级人民政府要加大资金投入，加快推进老工业基地调整改造，今年起安排中央预算内投资支持城区老工业区整体搬迁改造。主要用于企业搬迁改造、厂区污染土地治理等推进城镇化建设。承接搬迁企业的中西部地区、东北老工业基地的园区，其基础设施项目贷款将享受中央财政贴息支持政策，而搬迁出的企业也将享受政策性搬迁企业所得税优惠政策等。

　　财政政策方面，中央和省级政府要加大对老工业基地的转移支付力度；研究将发展滞缓或主导产业衰退比较明显的老工业城市纳入资源枯竭城市中央财政转移支付范围，统筹解决国企改革历史遗留问题、社会保障资金缺口、棚户区改造地方配套资金缺口、停产倒闭的国企人员身份置换等问题。

　　黑龙江省科学顾问委员会主任陈永昌透露，前几年中央转移支付的力度是不错的，黑龙江财政支出的50%以上来自于中央的一般性转移支付。根据今年的中央预算，中央今年一般性转移支付中，安排资源枯竭城市转移支付预算数为194亿元，比2012年执行数增加34亿元，增长21.3%。财政部解释称，这主要是2013年调整资源枯竭城市补助范围，并适当提高补助标准。

　　他认为，地方政府应该利用好老工业基地原有企业搬迁改造政策。应该考虑如何与城镇化建设联系在一起。“比如产业资源的合理调配，考虑好布局，产业转移后就成城镇了。这不仅是企业，还形成了服务设施齐全的城镇。”

　　地方债应与发展规划结合

　　《规划》还提出，在融资政策方面，创新融资模式，支持符合条件的具有较强综合实力的投资公司发行债券，募集资金用于组织实施城区老工业区综合改造；支持符合条件的整体搬迁企业发行债券，用于企业搬迁改造；支持商业银行在老工业基地设立分支机构等。

　　对于上述政策是否会引起地方政府融资平台债务规模的扩大，吉林大学经济学院副院长宋冬林估计会有影响，他认为，地方债应该有所控制，在资源配置上，不要把融资全部投在项目上搞重复建设。另外，中国地方债和西方国家地方债务有差异，西方地方政府掌握的资源很有限，我国地方政府掌握了大量的土地资源，出让的只是使用权，使用权是有年限的。“我们的地方债不能单纯套用西方国家的情况。”但他也指出，地方通过债务平台融资需要有效的监管，这应该和东北区域发展规划结合。

　　陈永昌认为，融资支持政策是一种好的方式。“我们希望有更多南方资本优势进入东北搞资本运作。”

　　对于吸引南方优质资本到东北运作，宋冬林也表示认可，他认为，南方劳动力成本在不断提高，而东北的用地和要素成本在价格上要比南方低。但他也指出，主要问题在于，东北地区缺乏好的商业环境，南方资本很难进入，民营资本很难发展好。东北振兴不能完全通过中央来推进，应该寄希望于地方政府的大胆改革，要想快速发展就要超常规，要有更灵活更宽松的政策。

　　土地计划适当倾斜

　　在土地政策方面，《规划》指出，根据老工业区搬迁改造用地需求，在编制下达年度土地利用计划时适当倾斜；地方各级人民政府安排土地整治项目时，优先考虑老工业基地工矿废弃地治理和土地复垦等。

　　土地作为核心资源之一，对地区发展起着至关重要的支撑作用。从国家发改委东北振兴司了解到，许多老工业基地城市正处于深化改革开放、加快结构调整的关键时期，对建设用地需求非常大，面临的土地约束也越来越紧。但由于多种原因，老工业基地工业用地低效、闲置、荒废的现象也很突出，造成很大的资源浪费。其中，关闭破产企业厂区土地闲置、“三线”调迁企业原址土地闲置、重金属污染等导致大量工业用地废弃及城市老工业区土地利用不合理是造成浪费的主要原因。

　　因上述原因未被利用起来的土地应该是治理的重点。对于这些问题，东北振兴司认为，对关闭破产企业厂区闲置土地，应充分发挥市场机制作用，引导企业加快改造重组，支持其有偿出让多余土地，或搬迁进入园区，盘活土地存量，获得发展资金，政府在土地转让的税收方面给予优惠。对“三线”搬迁企业原址闲置土地，企业应无偿交还地方政府，宜工则工，宜农则农，或复垦造林。对重金属污染土地，要加大治理投入，集中力量修复一批工业污染土地，同时要组织科研机构加强对重金属污染土壤治理技术的研究。对城市老工业区，要结合产业升级、城市布局和功能完善等，调整用地结构，对区内企业实施搬迁改造，国家在用地指标和改造资金方面要给予重点倾斜，腾退土地主要用于建设新型社区、商业区、公园绿地以及发展新兴产业。

　　■面临的问题

　　环保欠账比较多

　　《规划》称，改革开放特别是实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，120个老工业城市呈现不同的发展态势。95个地级老工业城市中，大部分发展速度加快，但发展方式仍然比较粗放，需要在更高层次上推进调整改造；少部分发展滞缓或主导产业呈现明显的衰退特征，调整改造任务艰巨。25个直辖市、计划单列市和省会城市整体发展基本进入良性轨道，但传统工业企业比较集中的市辖区的调整改造任务尚未完成。

　　国务院发展研究中心研究员李善同认为，此次《规划》出台的背景，与2003年作出振兴东北地区等老工业基地战略决策时已经不同。“首先是需求，经过金融危机和欧债危机，现在国外市场不像以前那么好，国内的经济增长率也不像过去那样高速了。第二是环境问题，在节能环保这一块，对新建项目的要求更高了，而老工业基地过去环保欠账就比较多。现在是雾霾天气，以后重金属污染等其他累积的问题也会逐渐暴露出来。”李善同说，“在2003年的时候，国家对老工业基地的社保给了很大支持，当时企业人员下岗的问题比现在更为突出，主要矛盾不一样。”

　　推进新型城镇化的需要

　　《规划》指出，当前，规划范围内的老工业基地发展改革还面临一些突出矛盾和问题。一是产业层次低，发展方式粗放。老工业基地原材料和初级产品产值占工业总产值的比重高出全国平均水平19个百分点，总体能耗强度是全国平均水平1.3倍，60%以上的老工业城市能耗强度都高于全国平均水平。二是城市内部空间布局不合理，基础设施落后。历史形成的老工业区大多处于城市中心，生产区和生活区混杂交错，市政基础设施陈旧，制约了城市功能提升。三是排放强度大，环境污染严重。单位地区生产总值化学需氧量、二氧化硫排放强度分别是全国平均水平的2.2倍和1.5倍，工业废弃地重金属污染、沉陷区等问题亟待解决。四是就业压力大，收入水平低。城镇登记失业率高出全国平均水平约0.7个百分点，城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的4/5左右，相当部分居民生活条件较差，一些 “三线”企业职工生活尤为困苦。五是国企改革相对滞后，历史遗留问题多。一些国企改革不到位，一些处于停产半停产状态的国企改革难以推进，企业办社会、厂办大集体、社保费拖欠等历史遗留问题尚未得到妥善解决，改革成本巨大。

　　《规划》称，做好老工业基地调整改造工作，有着以下五大意义：推进新型工业化和建设创新型国家的需要；推进新型城镇化和区域协调发展的需要；构建资源节约型和环境友好型社会的需要；保障和改善民生的需要；扩大内需的需要。

李善同认为，结合“十二五”时期的新特点，老工业基地的节能减排、传统产业改造、新兴产业发展，以及新型城镇化推进，更为重要。

　　比新城建设更难

　　上海市闵行区亦在《规划》范围内。

　　据上海社科院部门经济研究所所长杨建文介绍，建国初期，国家在建立自己的工业体系时，装备制造业非常薄弱，闵行区最有名的“四大金刚”就是电机厂、重型机械厂等4家装备制造企业，都属于国有企业。

　　“闵行的新兴制造业，尤其是装备制造业，改革开放后也发展不错。另外，上海中心城区不断往周边延伸，作为拓展区，闵行的城镇化速度也很快。”杨建文说，“因此，闵行的工业化在原有基础上有很大发展，与城镇化过程既形成了促进关系，又产生了矛盾。”

　　据杨建文介绍，目前，闵行一部分重工业装备制造业已经迁往临港新城的装备工业园区，“搬砖头”之后，闵行以高端装备制造业为特色，“总的来说，闵行作为老工业基地是发展得相当不错的。在工业化加城镇化的进城中，老工业城市都会遇到一系列矛盾、困难、问题，几乎是共性的，比如征地、安置、就业和社会保障这四个环节。”

　　李善同则表示，大部分的老工业城市规划不尽合理，基础设施普遍老化比较严重，“改造老城的任务比建设一个新城更艰巨。”

　　《规划》要求，发展滞缓或主导产业衰退比较明显的老工业城市要编制调整改造总体规划，城区老工业区需进行整体搬迁改造的城市要科学制定搬迁改造实施方案。

　　根据不同老工业城市原有产业基础条件和特征，《规划》还对部分老工业城市传统优势产业发展重点或战略性新兴产业发展重点提出了明确要求。

　　对此，李善同强调，老工业基地是在计划经济时代形成的，与当时的体制很有关系，因此，在振兴过程中，“特别忌讳都是政府说了算”，“政府可以做出一定的指导，但还得从市场供需情况来判断一个城市究竟如何发展。”

　　李善同表示，目前中国工业最大的问题就是产能过剩，甚至一些战略新兴产业也面临重复建设的困境，在这种情况下，老工业基地城市的产业升级所面临的选择需要尤其慎重，“不是靠着政策、得到批准就盲目建设，要吸取这一轮产能过剩的教训。”

　　【结束语】

　　这是一盏保驾护航的明灯，它指引着中国未来发展的前进方向；这是一幅气势恢宏的画卷，它描绘着实现全面振兴的璀璨蓝图——老工业基地“调改”，带来了新的契机。未来十年，我们仍处于大有可为的重要战略机遇期。时不我待，站在新的起点上，我们要紧紧抓住国家振兴东北地区等老工业基地战略深入实施的难得历史机遇，从而发挥优势、赢得主动、排除万难、开创未来，实现老工业基地的再次振兴和腾飞。

　　ＰＳ：老工业基地政策历程

　　2003年 中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确了实施振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施。随着振兴战略实施，东北地区加快了发展步伐。

　　2007年 经国务院批准，财政部、国家税务总局制定下发《关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》，这是我国出台的又一支持东北老工业基地振兴的重要政策措施。

　　2007年 国务院办公厅下发《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，此次中部六省共有26个市、243个县进入政策优惠范围，其中河南最多，有54个县，湖北最少，有28个县。

　　2009年 国务院发布进一步实施东北等老工业基地振兴意见。意见共分九大类，包括建立现代产业体系；加快企业技术进步，全面提升自主创新能力，积极推进资源型城市转型等。

[国投公司 黄静 网络报道综合]